【人民长江报】长江大保护背景下中小河流系统治理策略探讨
作者:湖北水院 来源：湖北省水利水电规划勘测设计院
日期：2019-10-21
【核心提示】长江中游湖泊众多、水系发育、河网密布交织，开展中小河流系统治理，对促进长江大保护战略意义的实现具有重要意义。针对湖北省中小河流系统治理中存在的主要问题，就如何强化系统综合治理效果、推进长江大保护战略，提出了增强生态意识、明确责任主体、加大资金筹措力度、梳理系统治理理念、落实长效管护机制等建议。
“共抓大保护、不搞大开发”是习近平总书记关于长江经济带建设系列重要指示和讲话的精神主线与实践要求，也是关于长江经济带建设思想的高度凝练与根本遵循，“大保护”放在了“大开发”的前面，由此可见长江的环境保护比开发更为重要；而湖北境内大大小小的河流和湖泊最终都会注入长江母亲河，成为黄金水道的一部分。在这样的大背景下，湖北长江的大保护任务就显得更加重要和艰巨了。要真正做好长江流域水资源保护，必须从源头抓起，找到病根，才能真正地进行根治。长江水域的污染，除了上游排泄下来的污染物外，主要在于两岸大大小小的支流以及星罗棋布的湖泊。因此，要想治理长江，必须加快推进长江流域中小河流的系统治理工作，做好各大支流水系的环境保护和治理。
当前中小河流系统治理存在的问题
党的十八大召开以来，湖北省在中小河流生态治理中取得了长足的进步，但也存在不足之处，离长江大保护背景下的河流系统治理尚有一定差距，综合分析，主要存在认识不到位、资金不足、责任主体不明确、管护机制没有形成等问题，没有形成系统治理，成效难以现显。
生态意识淡薄，没有形成社会合力。新中国成立以来，中国经历了稳步渐进但却波澜壮阔的改革，在带来城乡面貌巨变的同时，也失去了一些宝贵的东西，丢失了曾经的记忆与乡愁，幼时记忆里清澈见底、可以自由游泳的小河早已浑浊不清、污水横流。造成这种现象的主要原因在于公民对生态文明背景下的河流生态没有足够的意识，涉及到各部门利益越多，生态环境项目开展越困难。长期以来，河流治理工作是由水利部门主导，因此河流生态系统好不好，人民往往归咎于水利部门，殊不知河流水体绝大部分污染物来自于岸上，生态河流治理是个庞大的系统工程，需要各行各业的齐心协力、同抓共管，而长期以来重建设弱监管的时不待我的经济社会发展态势，淡化了各级各行业干部的生态环境意识。另一方面，老百姓对自己在社会生态系统中的地位和作用的认识不够，表现出一种凌驾于自然之上绝对的“主人”地位，随处乱扔垃圾、侵占河道岸线、在河床上进行开发建设、浪费水资源等。
责任主体不明确，项目难以协调推进。中小河流生态治理是个系统工程，要达到“可渔、可泳、可怡情”的治理目标，需要整合发改、建设、市政、水利、农业、环保、林业、水产、旅游等各部门多行业的力量，协调有序整体推进，仅仅由水利部分主导建设达不到治理效果。水利部门只能在自己权限范围内实现河道形态功能的保护与修复，水污染治理尚需从源头治理，但涉及到源头的点源、面源和内源治理往往需要其他各部门的协调推进。在现实生活中，各部门各行业大部分各自为政，主体责任不明确，协调推进工作难度很大。河道行洪排涝问题解决了，但水环境问题依然存在、水文化载体依然缺失、水体社会服务功能依然不够完善。
资金落实不到位，影响项目开展。中小河流系统治理，应真正体现“生态、环境、资源、文化、经济”功能的系统性和相应措施的集成性，涉及到截污控污、水生态修复、河流形态功能改造、水文化和水体服务功能优化与提升等多种措施，系统解决中需要大量资金。在近些年的中小河流治理中，国家对中小河流治理资金投入非常有限，且大部分尚需要地方进行配套解决，而在实际项目建设过程中，地方配套资金基本上很难到位，这就意味着很多工程措施根本不能落实，甚至于要用较少的资金建设完成较多的工程任务。因此，在这样紧缺的建设资金下，中小河流治理不管是从广度还是从深度上来讲，很难达到系统治理的效果。
缺乏系统的治理体系，现代设计理念没能得到充分体现。中小河流系统治理尚没有健全的技术体系。主要表现在两个方面，一方面各行各业都有自己的技术体系，尚没有基于体现河流水生态环境治理的耦合各行各行集成技术体系，针对同一个中小河流系统治理工程，各地方各设计单位的方案也是百花齐放，对治理方案无法实现最优化，对治理效果无法实现预测与评估；另一方面，水利行业目前依然重于传统水利，民生水利、现代水利以及生态水利的设计理念没能得到充分体现，各部门各行业建设没能实现“同时设计、同时施工和同时实用”，无法完成中小河流系统治理效果。
后期管护机制没有形成，系统治理效果不能长期发挥。河道后期管护直接决定了中小河流系统治理效果的长期发挥，而现在中小河流系统治理项目，不管从设计理念和政府层面，后期管护如何落实和开展，没能得到充分的认识，既没有后期管护措施与资金，也没有后期管护政策与制度。随着时间推移，本已治理好的河流由于长期得不到管护，慢慢遭受到破坏，逐渐恢复到治理前状况。
改进中小河流系统治理的措施及建议
增强生态意识，形成社会合力。中小河流系统治理是开展农村水生态文明建设、打造美丽乡村的重要支撑，它是一项复杂的社会系统工程。要想使中小河流系统治理的目标和任务得以协调、有序地实现，充分体现系统治理的效果，从水生态文明建设的现实运转体系来看，我们应从提升全民水生态文明建设意识、实施相关约束全民有背于水生态文明建设行为准则和推动全民参与的水生态文明建设社会实践等方面出发，发挥其合力，就能为中小河流系统治理的顺利开展奠定良好基础。
一方面要加强各级党员干部的水生态文明建设意识。对于一个流域或地区而言，水生态文明建设作为生态文明建设的重要组成部分，生态环境的好坏直接关系到人民群众切身利益，特别是习近平总书记提出长江大保护以后，生态环境问题已经上升到人心向背的重大政治问题。这就要求我们党及各级党员干部不仅要积极面对各种生态环境问题，而且要站在人民利益的立场积极主动地去处理生态问题，把解决关系人民生活质量的生态问题、把建设关系人民生活幸福指数的生态文明作为政治活动的基本出发点，把中小河流系统治理成效纳入各级党政干部的政治考核指标。
另一方面要加强社会层面的水生态意识。要通过引导、宣传和社会实践来推动人们生活意识形态的革新。通过宣传教育、引导与示范，把类似于美丽中国、美丽乡村、垃圾分类、厕所革命、节约用水、截污减排等生态文明愿景和意识武装社会各阶层头脑，循序渐进地倡导一种文明、科学、和谐、健康的生活方式和生活行为，培育生态环境意识，把中小河流系统治理、建设农村生态文明的理念植入民心。还要通过制定一些准测来约束社会层面有背于水生态文明建设的不良行为。
明确责任主体，统筹协调推进项目开展。湖北河网密布，沿河大部分是农田或居民。农村河道存在的主要问题是多年水土流失造成的河道淤积和功能萎缩，以及不合理开发造成的大量占用河滩地。在实施中小河流系统治理过程中，进行大体量淤泥处理处置不可避免地占用农民土地，进行岸坡整治不可避免的进行拆迁，中小河流系统治理矛盾重重，基本上很难达到治理的要求和效果；另外，中小河流系统治理涉及自然资源、生态环保、农业农村、和水利等多个部门和行业，仅仅由水利部门去协调相关工作效率不高，势必影响工程进度和实施效果。
因此，要促进中小河流系统治理能有序实施，达到治理效果，应强化领导责任制，成立项目工作组，主要从事项目的协调、组织与管理工作。其主体架构可参考河湖长制，不跨区域的中小河流系统治理项目组长由县长或副县长担任，跨县市区的中小河流系统治理项目组长由市长或副市长担任，跨地市的中小河流系统治理项目组长由省长或副省长担任，其他成员可由规划、水利、农业、建设、 农业、林业、环保等部门的主要领导人组成，形成强力专班，确保项目的有效推进和顺利实施。
加大资金筹措力度，确保资金落实到位。中小河流系统治理涉及面广，建设任务重，中央财政资金非常有限。要做好农村水利工作，这点资金是不够的。要紧紧抓住开展长江大保护、长江经济带建设工作这一千载难逢的历史机遇，切实落实资金投入稳定增长机制和保障机制。
树立系统治理理念，推进系统综合治理。随着经济社会发展，我们的国情和水情都发生了不同阶段的变化，治水思路也随着发生了变化，经历了“水利是农业发展的命脉”到“为国民经济和社会发展全面服务”的转变，到新时代中国特色社会主义阶段又提升到了整个的水安全战略，实现了从传统水利向现代水利和生态水利的转变，突出了保障生态环境和服务人民生活等内容。中小河流系统治理也明确了在河道整治中要在保障防洪排涝基本功能的前提下突出生态治理，体现水生态文明。
一方面，提升生态理念，优化设计方案。在具体设计过程当中，应把生态设计理念贯穿到各个工程环节，要紧紧围绕生态文明、乡村振兴、美丽乡村和特色小镇等国家战略任务和精神，对中小河流系统治理工程进行全面规划与布局，以提升河道功能建设为主线，秉持“生态自然、人水和谐、乡愁自留”的设计理念，以清淤疏浚、岸坡整治、河道生态化改造等基本功能建设为主旋律；在有条件的区域，可以结合美丽乡村和特色小镇建设，在系统梳理区域自然条件和人文风俗的基础上，勾勒合理的水系网络，构筑点、线、面结合的水文布局，设计以河道为载体的开敞式休闲空间，从而形成整体联通的水网，以达到防洪除涝得保障、生态环境得彰显、服务功能得提升的整体效果。
另一方面，强化整体推进，打造综合效果。中小河流系统治理整体推进不仅是要求河道建设的整乡推进，还应包括围绕新农村建设的其他建设项目的共同推进。首先，农村河道整治存在的问题之一是水污染严重，是由农村生活污水、垃圾、固 体废弃物以及农药等外源污染造成的，仅仅通过河道整治不能解决全部污染问题，需要其他部门通过其他项目来共同解决；其次，新农村建设面貌的改观除了河道以外，还涉及到交通、园林等部门。河道整漂亮了，整干净了，如果交通和绿化不成形，也体现不出效果；反之，交通和绿化做好了，水不干净，河道不美观，也同样体现不出效果。要彻底改变新农村建设面貌，达到中小河流系统治理的效果，应综合协调水利、交通、园林等相关部门力量，整合资金，整乡推进，成片打造，在注重河道基本功能整治的同时，结合新农村建设，加强滨水景观建设和水文化建设。
建立长效管护机制，发挥系统治理效果。加快实施河湖长制，稳步推进河道确权定界，落实职能职责，实行县、乡、村、用水者协会（或企业）四级管理体系，建立河道日常巡查维护管理机制。加大宣传力度，发布加强河道和流域管理的通告，教育和培育新型农民，建立河道管理的激励约束机制；规范河道管理范围内各类生产建设行为，完善涉水项目报批程序；建立河道管理等涉水事务前置审批制度，探索建立将项目建设的涉水事务、涉水工程建设纳入项目立项审批、国土用地审批前置事项的工作机制；树立全流域一体化的管理理念，探索建立统一的流域协调管理机制；强建设、重管理，搞好河道设施配套，实行建管并重，实现河道综合治理建好一处、管好一处、长效保持一处。 （作者单位：湖北省水利水电规划勘测设计院）
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