流域综合治理的法治保障路径

陈萌，彭习渊，万伟，胡军，李斌

摘要：强化体制机制法治管理是推动新时代水利高质量发展的实施路径之一。流域综合治理的法治保障为促进流域保护、综合治理、统筹管理、协调发展提供有力的支撑。文章提出流域综合治理的法治保障路径，包括科学立法、制度保障、严格执法等方面。建议在蓄滞洪区管理、引调水工程管理、水权交易、空间管控、水利公共服务市场化等方面进行科学立法。在制度保障方面，健全完善跨区域联动、跨部门联合、与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作等水行政执法机制，推动全流域联防联控联治。同时，强化执法打击，推进严格规范公正文明执法。最终实现以流域综合治理为基础的“四化”同步发展，为建设全国构建新发展格局先行区提供坚实的法治支撑。

关键词：流域综合治理，法治保障，科学立法，制度保障，严格执法

一、背景

党的二十大提出建设中国式现代化，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。湖北省第十二次党代会提出努力建设全国构建新发展格局先行区。安全是发展的前提，发展是安全的保障，必须统筹发展和安全。要以流域综合治理明确并守住安全底线，扎实推进以流域综合治理为基础的四化同步发展。为贯彻落实党的二十大精神和省第十二次党代会精神，贯彻落实省委、省政府印发的《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》，湖北要加强水利法治建设，不断提升水利治理管理能力和水平。

二、“十四五”期间水利法治成果

近年来，湖北省不断加强法律法规和制度建设。一是涉水法规制度建设不断完善。2021年出台了《湖北省节约用水条例》，为加强水资源节约集约利用提供了有力的法治支撑。2022年，以省委、省政府文件出台了《湖北省河湖长制工作规定》，是全国首部河湖长制的省级党内法规。2023年，将《湖北省水利工程管理条例》纳入了省人大常委会年度立法计划项目，有望2023年内出台，为依法保障水利工程良性运行，提供法治保障。二是依法行政不断推进。贯彻落实《法治湖北建设规划（2021-2025年）》、《湖北省法治社会建设实施方案（2021-2025年）》、《湖北省法治政府建设实施方案（2021-2025年）》，认真落实《重大行政决策程序暂行条例》等规定。严格执行规范性文件合法性审查、廉洁性评估、公平竞争审查、备案审查等制度，做到“应审必审”。三是水行政执法行为不断规范。大力推进严格规范公正文明执法、联合执法，联合印发《湖北省河道采砂管理联合执法工作制度》。启动了新一轮水行政处罚自由裁量权标准修订工作，形成了《湖北省水利部门“首违不罚”制度实施细则》。

三、法治保障实施路径

中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会先后通过《中华人民共和国长江保护法》和《中华人民共和国黄河保护法》两部流域专门法律，将党中央的治水之策上升为法律，推动流域良法善治，标志着流域的治理与保护进入新的历史阶段。为促进流域综合治理的法治保障，可从科学立法、制度保障、严格执法等方面着手。

（一）科学立法

针对目前蓄滞洪区管理、引调水工程管理、水权交易、空间管控、水利公共服务市场化等方面存在的问题，建议进行科学立法，予以保障和管理。

1、蓄滞洪区管理

蓄滞洪区是分蓄超额洪水的场所，是长江流域防洪体系的重要组成部分。目前部分蓄滞洪区运用频率较低，蓄滞洪区内人口增长和各类基础设施不断增加，蓄水滞洪与经济社会发展以及人民生活水平提高等方面的矛盾日益突出，导致分洪运用损失大、补偿成本高，决策和管理难度大。蓄滞洪区管理并非单纯的技术工作，而且涉及自然资源规划、人口户籍管理、地方财政支持、洪水灾害补偿等多种事项，涉及多个部门。为促进流域综合治理、系统治理，改变各自为政的局面，亟需结合当前形势，针对蓄滞洪区管理进行立法。在人口迁入、基础设施建设、土地用途变更、补偿数额确定等方面，予以明确^[1]。在政策扶持方面，按照“谁受益谁负责”的原则，成立专项经济补偿基金，逐年通过财政转移支付予以补偿。在居民迁建补偿标准方面，建议合理确定迁建补助标准，以推动居民迁建工作顺利进行，保障蓄滞洪区可持续发展。

2、引调水工程和水权交易管理

目前全国仅有9部关于引调水工程的法规和规章，其中涉及湖北省的仅有《南水北调工程供用水管理条例》。湖北近年加速引调水工程建设，优化水资源配置，推动实现空间均衡。已建成引江济汉工程、鄂北地区水资源配置工程等一批重大引调水工程；正在建设引江补汉工程、鄂北二期；引江补汉输水沿线补水工程、鄂中丘陵区水资源配置工程正在推进前期工作。为了强化引调水工程运行管理，有效发挥工程效益，亟需对其进行立法。需在管理体制、工程管理与保护制度、水量调度制度、供用水管理制度、水质保护制度等方面进行规定，同时处理好工程运行管理和流域、区域水安全保障之间的关系^[2]。针对汉江中下游水资源、水环境、水生态合理用水需求，结合《南水北调工程总体规划》修编工作，需高度重视《南水北调中线工程规划》确定的汉江中下游用水优先的调度原则，建议在相关立法中予以明确，从根本上保障汉江中下游优先用水。

规划在宜都市试点农村集体水权确权的基础上，继续开展其他县市水权确权，进一步完善农业用水确权，探索和开展工业用水确权。建立水权交易机制，培育和发展水市场，探索开展多种形式的水权交易，重视生态用水权的配置。2016年，水利部以水政法〔2016〕156号文印发《水权交易管理暂行办法》，湖北省需结合实际情况，制定相关的水权交易法律法规，保障水权交易双方的利益，保障水权交易过程中第三方的利益，明确水事冲突的解决办法，促进水权交易良性有序发展，促进水资源节约与保护。

3、空间管控

湖北省自然禀赋优良，客水资源丰富，江河纵横交错，湖泊星罗棋布，形成以长江、汉江为轴线的向心水系，素有“千湖之省”美誉，天然河网密度居全国前列。经过几十年的建设，湖北水利基础设施网络逐步织密，境内的三峡、丹江口水利枢纽是国家骨干水网的关键结点，现有5级及以上堤防1.74万公里，已建大型水库数量位居全国首位，人工渠系长度、闸泵数量等均名列前茅，使湖北省成为世界上人工水网最密集的地区。

为强化水资源、涉水生态空间、水利基础设施空间管控，需结合《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》、湖北省河流湖泊和水利工程划界确权成果、管控存在的边界不清、责任不明等问题，制定相关的河湖和水利工程空间管控法律法规，促进节约集约高效水资源利用和涉水生态空间系统完整性和功能发挥，保障工程安全可靠运行和支撑未来湖北经济社会高质量发展。

4、规范水利公共服务市场化

未来将不断探索将防汛排查、小型水库管理、河湖清障巡查等水利公共服务市场化，水利工程管理单位根据实际需要通过合同、委托等购买服务方式，将适合市场、社会组织承担的水利公共服务部分或者全部交给市场和社会组织承担。因此，需制定相关的法律法规，明确服务内容、管护范围、管护责任等方面，规范相关服务，确保借助市场主体的作用，充分发挥水利工程效益。

（二）制度保障

健全水行政执法体制机制。水行政执法要牢牢抓住流域特性，坚持以流域为基础单元，充分发挥流域管理机构统筹协调作用，强化流域统一管理，健全完善跨区域联动、跨部门联合、与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作等水行政执法机制，推动全流域联防联控联治。不断健全完善并有效实施汉江流域、丹江口、鄂东南、漳河库区等区域流域联合执法制度机制，增强联合执法合力。制定湖北省水行政处罚裁量基准，健全完善“河湖长+检察长”“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制，充分借助检察公益诉讼监督保障作用，着力推进解决涉水突出违法问题。

（三）严格执法

强化执法打击，推进严格规范公正文明执法。深入开展水行政执法效能提升行动，强化执法办案，严格落实水行政执法公示制度、水行政执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度。定期实施集中专项执法活动，减少水事违法案件发生。对水行政执法工作开展全面监督检查，加强对重点水事违法案件查处的督办指导。组织水行政执法评比竞赛和执法战能提升活动，进一步提升执法办案能力和队伍素质，有效提升执法效能。

四、结语

加强水利法治建设，通过科学立法、制度保障、严格执法，推进水利治理体系和治理能力现代化，为水利事业高质量发展提供有力的法治保障，服务湖北以流域综合治理为基础的“四化”同步发展，为建设全国构建新发展格局先行区提供坚实的法治支撑。

参考文献：

[1]涂罡,邱秋.以蓄滞洪区治理推动长江系统治理[N].中国社会科学报,2020年12月23日(2075).

[2]俞昊良,李政.引调水工程管理立法分析与启示[C].2022中国水利学术大会论文集（第三分册）.郑州:黄河水利出版社,2022,584-588.

（本文获得全省水利系统“强化流域综合治理的法治保障”征文优秀文章）